全國百強縣陜西府谷遇財政危機：收入不夠開工資
2016年07月22日 09:08 來源：21世紀經(jīng)濟報道 作者：王海平 ?原標題：財政收入滑坡樣本：百強縣陜西府谷預(yù)算“失算”
一份縣級人大常委會主任的工作報告，揭示出了目前經(jīng)濟下行形勢下部分地方政府財政收支的嚴重壓力。
這份報告是陜西省榆林市府谷縣人大常委會主任王乃廷在6月24日縣十七屆人大常委會第44次會議上的講話，7月初下發(fā)全文。按常規(guī)，這次縣人大常委會一個重要議題是審議政府2015年度財政預(yù)決算報告和2016年度預(yù)算收入報告。
報告提出，府谷縣2015年度、2016年上半年的財政收支矛盾非常突出，如果算上縣級財政的下甩支出，收支平衡則會被打破。2016年度的財政預(yù)算安排沒有實現(xiàn)“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的基本目標，報告指出這是很嚴重的問題，如不解決將會引發(fā)一系列的矛盾和問題。
上海財經(jīng)大學(xué)教授劉曉川指出，這實際上是政府財政入不敷出現(xiàn)象較為嚴重，也顯示出預(yù)算編制的不準確，反映出地方政府治理水平有待進一步提升。
21世紀經(jīng)濟報道記者發(fā)現(xiàn)，府谷縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財源較為單一，嚴重依賴煤炭資源，一旦經(jīng)濟下行，過去一系列因為快速成長而被隱藏的問題爆發(fā)。
財政收入滑坡
府谷縣是全國百強縣、西部十強縣，位于陜西省最北端，與山西、內(nèi)蒙古接壤。雖然沒有鄰縣神木有名，但府谷的煤炭資源同樣豐富，是國家級陜北能源化工基地的重要組成部分。
2016年1-5月，府谷縣地方財政收入3.47億元，但同期僅工資支出就需要5.75億元，僅憑這一項支出，就消耗光了收入。
報告提出，按照“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的財政支出最低限度要求，前5個月府谷縣的資金缺口5.48億元。為了維持上述“三?！敝械摹氨９べY”，財政不得不“挪用”城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時救助（撥發(fā)民政系統(tǒng)）等?？钯Y金7433萬元，同時挪用上級轉(zhuǎn)移支付資金5.2億元。
是否可以通過財政資金的調(diào)度來緩解收入的不足？這條路在府谷縣無法施行，一是財政出借資金9億多元目前難以收回，二是全縣債務(wù)余額81.9億元（不包括財政運營公司擔(dān)保的債務(wù)和國有企業(yè)貸款）。
上海財經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮指出，由于地方政府在上報債務(wù)總量時心態(tài)不一，“沒有隱瞞的地方政府，反而獲益了”。根據(jù)報告，府谷縣因為債務(wù)沒有如實上報，直接導(dǎo)致了國家債務(wù)置換額度不足。
從2015年度府谷縣財政收入看，仍保持著一定的增幅，但導(dǎo)致其“入不敷出”的直接原因在于財政支出的“盤子過大”。
2015年度，府谷縣本級預(yù)算計劃收入16.5億元，上級補助2.78億元，本級預(yù)算收入完成19.28億元，再加上年結(jié)余1.82億元，可安排財力20.3838億元。預(yù)算支出安排了20.1819億元，因此結(jié)余財力19萬元，從《預(yù)算法》角度看完成了平衡。不過，如果算上下甩支出的19.75億元，則支出遠遠大于收入，這對2016年度的預(yù)算編制造成了極大困難。
2016年，府谷縣財政局先后兩次向縣人大常委會匯報了預(yù)算編制和財政困境，第一次安排的39.93億元的預(yù)算支出，因為收入的嚴重下滑，為完成預(yù)算平衡不得不列赤字，這被《預(yù)算法》關(guān)于縣級財政不列赤字的法律直接否定。在剔除下甩支出19億多元重新編制預(yù)算后，才達到了平衡。
不過，諸多下甩支出是甩不下的，這包括了人員經(jīng)費、政策類補貼、重點項目以及預(yù)留經(jīng)費，4項總計約14.656億元。
為了達到預(yù)算平衡的安排，府谷縣在重點項目建設(shè)資金中，扶貧資金僅安排了1500萬元，而原本預(yù)留經(jīng)費的2.6446億元未做安排，這會對突發(fā)事件的處理等帶來影響，至于其中的政府債券置換資金1.83億元也不得不剔除，直接將政府債務(wù)的壓力轉(zhuǎn)到下一個年度。
減少政府花錢隨意性
為了達到預(yù)算平衡，府谷縣不得不最大限度減少支出，如2016年度預(yù)算編制中核減了四套班子等的常規(guī)專項支出400多萬元，核減政府審批專項資金3億多元。
同時，對各項政策類補貼支出進行清理和全面審計調(diào)查，重新核定補貼范圍、標準、數(shù)量，減輕財政負擔(dān)。其中，府谷縣人大常委會核減供熱虧損補貼3000萬元。經(jīng)審計測算發(fā)現(xiàn)電廠蒸汽成本價每噸52.4元，但供熱公司未能按照市場規(guī)則確定補貼及價格，支付蒸汽價高達每噸108元，因此導(dǎo)致了2014年、2015年財政多撥付供熱補貼共6641萬元。
過往因為縣級財政收入較好，導(dǎo)致民生補貼項目多、范圍大、標準高、辦法不科學(xué)，缺乏有效監(jiān)督。這種政府的隨意性支配消耗了大量財政收入資源，如政府公務(wù)公交卡辦卡人親屬持卡乘車，不少公益性崗位人員有雙重身份領(lǐng)兩份工資，一些人單位沒見面等。
此外，政府投資項目隨意性強。某供熱項目在沒有任何程序之下，就投資了1.3億元購進3臺燃煤鍋爐，對空氣質(zhì)量嚴重影響，導(dǎo)致干部群眾意見極大。
有專家認為，在過去經(jīng)濟高速成長期間，府谷縣政府安排財政支出有些盲目樂觀，而財政收入來源單一，依賴煤炭資源，容易陷入“資源詛咒”。
煤炭去產(chǎn)能大背景下，府谷縣則要通過擴大煤炭產(chǎn)能增加收入。為何反其道而行之？國家去產(chǎn)能政策重點是國有煤礦，而民營煤礦分散經(jīng)營不好落實，擴大民營煤礦產(chǎn)能，也就增加了政府的財源。
一旦出縣域，每噸煤炭征收增值稅20元、資源稅12元、個人所得稅10元、水土保持費6元、教育費附加2元，5項共50元。2016年1-5月，府谷縣出境煤炭約5254萬噸，以此計算理論上政府可獲得收入約26.27億元。
從產(chǎn)業(yè)角度看，煤炭資源尤其是出境銷售是府谷縣最大的財政來源。但因種種管制和審批環(huán)節(jié)，煤炭行業(yè)存在很多非法營利行為。因為煤炭出境票和內(nèi)銷票的價格差異（約40元），通過內(nèi)銷票替代出境票，府谷縣2015年稅收流失12.7億元，2016年1-5月稅收流失6.8億元。
上海財經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮指出，煤炭銷售出現(xiàn)的“內(nèi)、外”票價格的差異，更反映當(dāng)?shù)匦姓杀竞蜕虅?wù)成本過高，政府治理水平需要提升。這一劣勢在經(jīng)濟繁榮時被掩蓋了，但到了經(jīng)濟蕭條時就成為該地區(qū)經(jīng)濟復(fù)蘇的重要障礙。
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